Das Angebot einer Gemeinde, ihren Bürgern bei der Beantragung von Ausweispapieren kostenlos Passfotos anzufertigen, verstößt nicht gegen Vorschriften insbesondere der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen.
Geklagt hatte eine Firma, die in der Stadt Vreden ein Foto-Fachgeschäft betreibt. Dort bietet sie unter anderem Passbilder an, die den Anforderungen des biometrischen Personalausweises beziehungsweise Reisepasses entsprechen. Die beklagte Stadt Vreden, die für ihr Gemeindegebiet die zuständige Pass- und Personalausweisbehörde ist, bietet seit 2011 an, erforderliche Passbilder in ihrem Bürgerbüro durch ihre Mitarbeiter in digitaler Form kostenlos anzufertigen. Die Mitarbeiter sind angewiesen, die Bilder ausschließlich für das jeweilige Ausweisdokument zu verwenden und nicht auszuhändigen.
Hiergegen wandte sich die Klägerin. Sie meint, der öffentlichen Hand sei es verboten, über das sachlich gebotene und verfassungsmäßig zulässige Maß hinaus in den privatwirtschaftlichen Bereich einzugreifen. Die Beklagte handle durch ihr Angebot kostenloser Passbilder und die Werbung hierfür als Wettbewerberin. Sie trete privatrechtlich auf demselben sachlichen und räumlichen Markt auf wie die Klägerin und andere Passbilderhersteller in Vreden und Umgebung. Die Handlungen der Beklagten seien auch geschäftlich. Hierfür sei unschädlich, dass sie die Leistungen unentgeltlich anbiete. Vielmehr sei der Eingriff der Beklagten eine besonders krasse Marktverzerrung, da sie ihre amtlichen Beziehungen einsetze, um den Absatz der eigenen Produkte zu steigern. Sie nutze hierbei auch das Vertrauen der Bürger in ihre Objektivität und Neutralität aus. Hierbei werde eine marktbeherrschende Position geschaffen und Unternehmen wie die Klägerin würden aus dem Markt gedrängt.
Dieser Argumentation folgte das VG nicht und wies die auf die Unterlassung des Angebots gerichtete Klage ab. Der Klägerin stehe kein Unterlassungsanspruch zu. Eine wirtschaftliche Betätigung der Beklagten im Sinne der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen durch die Herstellung der Lichtbilder sei zu verneinen. Die Beklagte werde nicht am allgemein zugänglichen Markt tätig, sondern nur als Behörde im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens. Das Erstellen und Verarbeiten der Fotos könne nicht losgelöst von ihrer hoheitlichen Aufgabe als Pass- beziehungsweise Personalausweisbehörde betrachtet werden. Vielmehr sei das Erstellen der Passbilder ein nicht eigenständig zu bewertender Teil der Tätigkeit des Bürgeramts als Pass- beziehungsweise Personalausweisbehörde, einer Einrichtung, zu der die Gemeinde gesetzlich verpflichtet sei.
VG Münster, Urteil vom 08.05.2015, K 94/14, nicht rechtskräftig
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